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 碳排放数据造假，各方主体都承担什么法律责任？

在“双碳”目标下，“碳”数据造假案格外引人侧目。

3月14日，生态环境部向社会公开中碳能投等机构碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例（2022年第一批突出环境问题）。

笔者梳理后发现，虽然相关案件涉案金额巨大，牵涉主体较多，但与之相对应的处罚还是很轻的，甚至部分参与数据造假的主体并未受到处罚。

2017年12月19日，《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》发布，全国范围的碳交易体系正式宣布成立；2020年12月29日，生态环境部印发《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，公布纳入发电行业（含其他行业自备电厂）重点排放单位名单的2225家企业，正式启动全国碳市场第一个履约周期。

但与推动节能减排初衷相悖的是，自第一个履约周期启动至今，全国各地陆续发生多起数据造假案。

由于我国碳市场尚处于起步阶段，现有案例较新，相关法律法规规定仍有待完善，同时鉴于目前社会各界对该问题的分析较少，为了让各方主体认识其责任与义务，笔者与所在能源环境法律师团队特对相关主体法律责任进行梳理，亦期望能为碳交易市场完善提供些许参考。

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碳排放交易履约报告与核查所涉主体

MRV体系，即监测（Monitoring）、报告(Reporting)、核查(Verfication)，是碳排放交易履约的核心环节之一。根据我国目前碳排放交易履约的要求，重点排放单位每年向省级生态环境主管部门提交排放报告，同时省级生态环境主管部门组织开展对重点排放单位温室气体排放报告的核查，核查结果作为重点排放单位碳排放配额清缴依据。

其中，重点排放单位可委托第三方技术服务机构协助其编制排放报告或对碳含量进行检测，主管部门亦可委托第三方技术服务机构提供核查服务。

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排放主体责任

根据官方公布案例显示，目前碳排放数据作假案中被行政处罚的主体主要是排放单位。

1.咨询服务机构篡改排放报告，排放单位被行政处罚

2020年12月30日，内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司委托的中碳能投科技（北京）有限公司（以下简称中碳能投）将2019年排放报告所附的2019年全年各12份检测报告中部分内容篡改后，虚报给自治区生态环境厅委托的第三方核查机构进行核查。2021年6月5日，经自治区生态环境厅执法人员调查核实，该公司委托的中碳能投将2019年排放报告所附的两个分厂的2019年全年各12份检测报告中“报告编号、样品标识号、送检日期、验讫日期和报告日期”内容进行了篡改，并删除了防伪二维码，但该公司负有主体责任。

该公司的行为涉嫌违反了原《碳排放权交易管理暂行办法》第二十六条规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和原《碳排放权交易管理暂行办法》第四十条第一款“重点排放单位有下列行为之一的，由所在省、自治区、直辖市的省级碳交易主管部门责令限期改正，逾期未改的，依法给予行政处罚：（一）虚报、瞒报或者拒绝履行排放报告义务；……”内蒙古自治区生态环境厅于2021年6月5日，对内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司下达了环境违法行为责令改正决定书（内环责改〔2021〕4号），责令该企业限期改正违法行为。

该案为全国首例碳排放案，虽然实际是咨询服务机构篡改的排放报告，但实际被行政处罚主体仍是排放单位。在本案中，鄂尔多斯高新材料公司通过上述方式，2019年的碳排放配额缺口有望下降近200万吨，因此可减少的开支接近1亿元，但由于本案违法时间在2020年12月30日，按原《碳排放权交易管理暂行办法》（已失效）仅对其处以责令改正违法行为的处罚。

2．排放单位未按时足额清缴碳排放配额

自2022年1月以来，全国各省市陆续公示全国碳市场第一个履约周期的配额清缴完成和处理情况，其中包括多起排放单位未按时足额清缴碳排放配额的案件，例如：

2022年1月3日，苏州市生态环境局透露，苏州市生态环境综合行政执法局1月1日在对张家港某公司开展生态环境安全检查中，发现该公司未按时足额清缴2019-2020年度碳排放配额，责令企业整改并对该企业违法行为予以立案查处。

2022年2月7日，因晋城市东方热电有限公司未在规定时限内缴清2019-2020年度的碳排放配额，晋城市生态环境局依法进行立案查处责令该公司限期改正违法行为并处罚金2.5万元。

2022年2月14日，因安徽虹光企业投资集团有限公司未足额清缴碳排放配额，安徽宿州市生态环境局对其作出罚款人民币2万元的行政处罚。

2022年2月25日，因新昌县某热电集团有限公司未完成2019-2020年度碳配额清缴工作，绍兴市生态环境局向该企业送达行政处罚事先告知书，拟处罚款2万元。

除上述案件外，黑龙江伊春、山东淄博、陕西榆林、江西九江、河北唐山、吉林延边等地生态环境主管部门亦公布了针对未按时足额清缴碳排放配额的行政处罚案例，相关处罚金额均在2万元至2.5万元区间。

3．为何涉案金额巨大处罚金额却极低？

目前针对排放单位进行碳排放数据作假的处罚依据主要为《碳排放权交易管理办法（试行）》第三十九条，即“重点排放单位虚报、瞒报温室气体排放报告，或者拒绝履行温室气体排放报告义务的，由其生产经营场所所在地设区的市级以上地方生态环境主管部门责令限期改正，处一万元以上三万元以下的罚款。……”

对于《碳排放权交易管理办法（试行）》规定的1万元到3万元的处罚幅度，很多人存在不解，此类案件所涉金额巨大，为何处罚金额却如此之低，这不是明显违背行政处罚过罚相当原则吗？

其实，生态环境部设置3万元的处罚限额是有原因的。《碳排放权交易管理办法（试行）》于2020年12月31日印发，其印发时所适用的《行政处罚法》第十二条规定，对违反行政管理秩序的行为，如果尚未制定法律、行政法规的，部门规章可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，罚款的限额由国务院规定。国务院在《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》（国发〔1996〕13号）中明确“国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元；对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的3倍，但是最高不得超过30000元，没有违法所得的，设定罚款不得超过10000元；超过上述限额的，应当报国务院批准。”

《行政处罚法》于2021年1月22日进行修订印发，对此，国务院再次发布《国务院关于进一步贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》（国发〔2021〕26号），本次修改提升了部门规章设定行政处罚的罚款上限，该文件明确“尚未制定法律、行政法规，因行政管理迫切需要依法先以部门规章设定罚款的，设定的罚款数额最高不得超过10万元，且不得超过法律、行政法规对相似违法行为的罚款数额，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，设定的罚款数额最高不得超过20万元；超过上述限额的，要报国务院批准。”

因此，在法律、行政法规未制定相关行政处罚条款前，相关主管部门后续针对碳排放数据作假行为设定相关行政处罚条款时，可以根据违法程度及情节，对相应处罚金额限度进行提升。

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第三方机构责任

在本文第一部分已述及，在碳排放数据报告与核查过程中，主要涉及三类第三方机构，分别为：（1）重点排放单位委托协助其编制排放报告的咨询服务机构；（2）重点排放单位委托对碳含量进行检测的检验检测机构；（3）主管部门委托提供核查服务的第三方技术服务机构。

1．咨询服务机构篡改伪造检测报告，授意指导制作虚假煤样等弄虚作假问题

2021年11月17日，内蒙古自治区生态环境厅官网发布消息称，2020年6月，中碳能投为内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司提供2019-2020年度碳管理咨询服务。在接受2019年度碳排放报告核查时，中碳能投提供伪造的2019年各月煤样检测报告。除此之外，中碳能投还为11户企业提供碳管理咨询服务，并伪造煤样检测报告。针对中碳能投科技（北京）有限公司伪造12家涉事企业煤样检测报告问题，内蒙古自治区生态环境厅经研究，决定将其纳入内蒙古自治区社会信用信息平台，实施诚信惩戒,并在内蒙古自治区生态环境厅网站公开曝光。

根据生态环境部公开的信息显示，中碳能投在本案中存在篡改伪造煤质检测报告数据及关键信息，授意指导企业制作虚假煤样送检，碳排放报告编制不实，报告内容失真情况，数据造假问题突出。

2．检验检测机构涉嫌编造虚假检测报告问题

根据生态环境部公开的信息显示，辽宁省东煤测试分析研究院有限责任公司（以下简称辽宁东煤）为集中补测元素碳含量的控排企业出具虚假分月报告，帮助企业规避使用缺省值。主要问题如下：

一是编造虚假检测报告。2020年以来，为多家集中送检煤样的控排企业分月出具日期虚假的元素碳含量检测报告，篡改收样日期和检测日期。

二是伪造原始检测记录。伪造碳氢仪原始检测记录、样品检测委托书、样品试样编号记录单、仪器设备使用记录、样品处理台账等原始档案。内部质量控制体系缺失，煤质分析过程合规性、结果真实性难以证实。

3．核查机构核查履职不到位，核查工作走过场问题

案例一：根据生态环境部公开的信息显示，北京中创碳投科技有限公司（以下简称中创碳投）投受地方生态环境部门委托核查控排企业碳排放报告工作，但在核查过程中，其存在工作程序不符合规定，核查履职不到位，核查结论失实等问题，具体包括：

（1）编制企业核查报告时，签名人员不参与实际核查工作，报告“挂名”现象突出。

（2）项目审核管理制度形同虚设，技术复核把关不到位，核查报告质量差。

（3）未按照《碳排放权交易管理办法（试行）》《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》等要求核实数据及文件的真实性、完整性和准确性，对控排企业碳排放报告中存在的检测报告造假、机组“应纳未纳”、参数选用和统计计算错误等明显问题“视而不见”。

（4）对于控排企业将初始碳排放报告元素碳含量缺省值改为实测值的重大变化，不核实数据来源及真实性，工作流于形式，履职不到位，核查报告结论失实。

案例二：根据生态环境部公开的信息显示，青岛希诺新能源有限公司（以下简称青岛希诺）受地方生态环境部门委托核查控排企业碳排放报告工作，但在核查过程中，其存在工作程序不合规，核查工作走过场，核查结论明显失实的情况，具体包括：

（1）未落实《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》要求，在现场核查时主要是走一走、拍拍照，未对环评、排污许可等重要文件进行核实，核查工作走过场。

（2）核查报告“挂名”现象突出，核查报告签名人员与现场实际核查人员不符。

（3）对控排企业碳排放报告存在的机组“应纳未纳”、检测报告造假、参数选用和计算错误等明显问题“视而不见”，工作流于形式。

（4）在控排企业没有煤质检测原始记录的情况下，虚构核查报告内容，写明已核对原始检测记录。

（5）针对企业碳排放报告使用入厂煤数据的情况，出具了“已核对入炉煤数据、确认无误”的结论。

（6）在明知控排企业2019年部分时间未检测低位发热量的情况下，出具了“企业按照规范方法每日开展监测”的结论，核查报告内容与企业实际情况明显不符。

4．关于第三方机构的处罚问题

（1）关于检验检测机构的法律责任

虽然在《碳排放权交易管理办法》中并未明确第三方检验检测机构存在数据造假等行为时该如何处罚，但是其向相关排放单位提供检测报告的行为属于向社会出具具有证明作用的检验检测数据、结果、报告（即检验检测报告）的活动，可适用《检验检测机构监督管理办法》的相关规定。

《检验检测机构监督管理办法》第十四条规定：“检验检测机构不得出具虚假检验检测报告。检验检测机构出具的检验检测报告存在下列情形之一的，属于虚假检验检测报告：（一）未经检验检测的；（二）伪造、变造原始数据、记录，或者未按照标准等规定采用原始数据、记录的；（三）减少、遗漏或者变更标准等规定的应当检验检测的项目，或者改变关键检验检测条件的；（四）调换检验检测样品或者改变其原有状态进行检验检测的；（五）伪造检验检测机构公章或者检验检测专用章，或者伪造授权签字人签名或者签发时间的。”该办法第二十六条规定：“检验检测机构有下列情形之一的，法律、法规对撤销、吊销、取消检验检测资质或者证书等有行政处罚规定的，依照法律、法规的规定执行；法律、法规未作规定的，由县级以上市场监督管理部门责令限期改正，处3万元罚款：（一）违反本办法第十三条规定，出具不实检验检测报告的；（二）违反本办法第十四条规定，出具虚假检验检测报告的。”

除上述行政处罚外，根据《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》相关规定，出具虚假或者严重失实的检验、检测、认证、认可结论，严重危害质量安全的，依法列入违法失信名单。

此外，《刑法》第二百二十九条规定“承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务、保荐、安全评价、环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；有下列情形之一的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金：（一）提供与证券发行相关的虚假的资产评估、会计、审计、法律服务、保荐等证明文件，情节特别严重的；（二）提供与重大资产交易相关的虚假的资产评估、会计、审计等证明文件，情节特别严重的；（三）在涉及公共安全的重大工程、项目中提供虚假的安全评价、环境影响评价等证明文件，致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失的。”

（2）关于咨询服务机构的法律责任

目前，现行法律法规对于第三方咨询服务机构进行碳排放数据造假的行为，并未规定相应的行政处罚，如果是一般中介机构提供虚假报告等弄虚作假的，通常可依据《环境保护法》第六十五条相关规定对其进行处罚，但是由于法律法规并未明确咨询服务机构的违法行为亦可适用该条规定，因此无法进行适用。

从现有案例来看，主管部门可采取的处罚手段仅为实施诚信惩戒,如在“鄂尔多斯高新材料有限公司虚报碳排放报告案”一案中，内蒙古自治区生态环境厅依据《内蒙古自治区公共信用信息管理条例》相关规定将中碳能投纳入信用信息平台失信主体。

从刑事责任的角度来看，咨询服务机构如对排放报告进行篡改或伪造，亦可归属为提供虚假证明文件行为，依据《刑法》第二百二十九条相关规定追究其责任。

（3）关于核查机构的法律责任

从目前已公开的案例来看，并未发现相关主管部门对第三方核查机构未依法依约核查的行为进行处罚，现行法律法规对于核查机构履职不到位的问题，并未规定相应的行政处罚。根据《关于报送政府采购严重违法失信行为信息记录的通知》（财办库〔2014〕526号）第一条规定：“供应商、采购代理机构在三年内受到财政部门作出下列情形之一的行政处罚,列入政府采购严重违法失信行为记录名单。(一)三万元以上罚款;(二)在一至三年内禁止参加政府采购活动(处罚期限届满的除外);(三)在一至三年内禁止代理政府采购业务(处罚期限届满的除外);(四)撤销政府采购代理机构资格(仅针对《政府采购法》第78条修改前作出的处罚决定)。”由于核查机构履职不到位的行为难以直接归属为前述违法行为，故无法通过纳入严重违法失信行为记录名单的方式对其采取相应惩戒措施。

目前，部分地方省市相继建立供应商诚信档案制度，明确对供应商的合同履行情况进行后评价，并将评价结果记入供应商诚信档案，因而限制其参与政府采购活动。

除前述评价制度外，政府机关还可通过依法设置供应商准入条件、将类似服务履约验收情况纳入评分范围等办法，间接对存在履职不到位等违法违约行为的核查机构开展相关活动进行限制。

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结语

国家建立碳交易体系的初衷是为了推动温室气体减排，促进绿色低碳发展，虽然这一目标的实现离不开政府有效监管，但更离不开各方主体的共同努力。也许我们只是全球低碳工作的微小践行者，但每一次诚信履约，都是促成双碳目标实现最扎实的奠基。

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